A juventude e
suas questões
Dados da
Projeção Populacional do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)
– Revisão 2008 apontam que, em 2007, os jovens brasileiros com idade entre 15 e
29 anos somavam 50,2 milhões de pessoas, o que correspondia a 26,4% da
população total.
Não há consenso
em torno dos limites de idade que definem a juventude, pois esta é uma
categoria em permanente construção social e histórica, variando no tempo, de
uma cultura para a outra, e até mesmo no interior de uma mesma sociedade. Para
operacionalizar o conceito analiticamente, adotou-se aqui o mesmo recorte
etário com que trabalham a Secretaria Nacional de Juventude (SNJ) e o Conselho
Nacional de Juventude (Conjuve) e que é adotado na proposta de Estatuto da Juventude,
em discussão na Câmara dos Deputados: de 15 a 29 anos, com os subgrupos de 15 a
17 (jovem-adolescente), de 18 a 24 anos (jovem-jovem) e de 25 a 29 anos
(jovem-adulto). A adoção deste recorte etário no âmbito das políticas públicas
é bastante recente. Antes, geralmente era tomada por “jovem” a população na
faixa etária entre 15 e 24 anos. A ampliação para os 29 anos não é uma
singularidade brasileira, configurando-se, na verdade, em uma tendência geral
dos países que buscam instituir políticas públicas de juventude. Dois
argumentos prevalecem na justificativa desta mudança: maior expectativa de vida
para a população em geral e maior dificuldade desta geração em ganhar autonomia
em função das mudanças no mundo do trabalho.
Juventude e
Políticas Sociais no Brasil
1980, quando
havia no país 34,4 milhões de jovens; no entanto, ainda é menor do que os 51,3
milhões projetados para 2010. As projeções indicam, porém, que a partir daí a
tendência de crescimento da população jovem deverá se reverter, havendo redução
progressiva no número absoluto de jovens no Brasil, que chegará a 2050 em torno
de 49,5 milhões.
O peso numérico
dos jovens na atualidade, bem como o fato de que suas condições sociais
presentes deverão ter impacto sobre a fase seguinte da transição, justifica o
olhar especial sobre as questões que afetam e mobilizam os jovens brasileiros hoje.
A pesquisa de opinião Perfil da Juventude Brasileira – 200310 deixou evidente
que, para eles, os aspectos positivos de ser jovem sobrepujam em muito os negativos:
74% dos informantes declararam que há mais coisas boas em ser jovem do que
ruins, contra 11% que declararam o contrário e 14% que optaram pelas duas
possibilidades simultaneamente. De um lado, entre as coisas boas de ser jovem, destacaram-se
aspectos tão variados quanto não ter responsabilidades, poder aproveitar a
vida, ter liberdade, fazer amizades, ter saúde e disposição física, mas também
poder estudar e adquirir conhecimentos e poder trabalhar.
Sintomaticamente,
quando inquiridos sobre os assuntos que mais lhes interessavam, três
temas predominaram: educação, trabalho e oportunidades de cultura e lazer. Embora
os pesos relativos se diferenciem conforme a idade, a escolaridade e o nível de
renda familiar, é interessante notar que este resultado geral espelha, em larga
medida, as expectativas sociais sobre esta etapa do ciclo da vida, estando todos
estes aspectos relacionados à liberalidade outorgada ao jovem para seu pleno desenvolvimento
pessoal e social – até mesmo a possibilidade de trabalhar, se entendida como
experimentação da inserção no mundo de trabalho e desenvolvimento de
capacidades.
De outro lado,
entre as coisas ruins de ser jovem, destacaram-se, na opinião dos
entrevistados, o convívio com riscos variados – drogas, violência, más
companhias – e a falta de trabalho e renda, além da falta de liberdade expressa
pelo controle familiar.
Quando se
analisa o número de jovens como proporção da população total, constata-se,
contudo, que há algum tempo eles vêm perdendo participação relativa: em 1980,
eles representavam cerca de 29% da população total, mas, em 2010, devem
corresponder a 26% e, em 2050, a 19,1%. O processo de envelhecimento
populacional refletir-se-á também no conjunto dos jovens: o grupo de 15 a 17
anos sofrerá uma perda considerável, passando de 24,1% do total dos jovens para
19,5%; o grupo de 18 a 24 perderá comparativamente menos, passando de 48,5%
para 46,7%; já o grupo mais velho, de 25 a 29 anos, aumentará de 27,3% para
33,8% ao fim do período em foco.
Pesquisa realizada
pelo Instituto Cidadania, em 2003. Para mais detalhes, ver Abramo e Branco
(2005).
É preciso
considerar, contudo, que, se existe um componente geracional que permite
definir a juventude pelo que há de específico à sua condição, esta é vivida
de forma diversificada e desigual entre os jovens, de acordo com suas situações
socioeconômicas específicas e com os padrões de discriminação e preconceito
vigentes, que repercutem sobre as oportunidades efetivamente disponíveis a cada
um.12 Em outras palavras, a duração e a qualidade desta etapa do ciclo da vida
são mais ou menos favorecidas pelas características socioeconômicas dos jovens
– a origem social, a renda familiar e o nível de desenvolvimento da região onde
vivem – e pelas diferentes exigências relacionadas aos papéis/lugares que
homens e mulheres ou indivíduos pertencentes a grupos raciais distintos tradicionalmente
ocuparam na sociedade. Por isso, tornou-se usual empregar a expressão juventudes
para enfatizar que, a despeito de constituírem um grupo etário que partilha
várias experiências comuns, subsiste uma pluralidade de situações que confere
diversidade às demandas e necessidades dos jovens.
Essa
pluralidade de situações deriva da combinação das várias dimensões socioeconômicas
e evidencia-se na análise dos indicadores sociais dos jovens brasileiros.
Segundo os dados de 2007 da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios
(PNAD)/IBGE, 30,6% dos jovens podem ser considerados pobres, pois vivem em
famílias com renda domiciliar per capita de até meio salário mínimo (SM).
De outra parte, apenas 15,7% são oriundos de famílias com renda domiciliar per
capita superior a dois SMs e aproximadamente 53,7% pertencem ao extrato
intermediário, com renda domiciliar per capita entre meio e dois SMs.
Embora haja
equilíbrio na distribuição dos jovens brasileiros por sexo – sendo 50% homens e
50% mulheres –, a pobreza é ligeiramente superior entre as mulheres jovens
(53%), tal como se dá para a população como um todo. Por outro lado, observa-se
que os jovens de baixa renda estão concentrados na região Nordeste (51,7% do
total do país), com destaque para o fato de que 19,3% da juventude nordestina é
constituída de jovens pobres que vivem em áreas rurais. Note-se, ainda, que os
jovens pobres são majoritariamente não brancos (70,9%), enquanto os jovens
brancos são 53,9% dos não pobres – embora a distribuição dos jovens brasileiros
entre os grupos branco e não branco seja de 11%. A pesquisa Juventude Brasileira
e Democracia, realizada pelo Instituto Brasileiro de Análises Sociais e
Econômicas (Ibase) e pelo
Instituto Pólis, entre 2004 e 2005, encontrou resultados bastante próximos:
violência, desemprego, educação e
pobreza/desigualdade foram os temas mais citados pelos jovens em resposta à
pergunta “o que mais preocupa você
hoje no Brasil?”. Cf. Ibase e Instituto Pólis (2005).
12. Conforme
esclarece Helena Abramo, a condição juvenil refere-se ao modo como uma
sociedade constitui e atribui significado a este momento
do ciclo de vida, que alcança uma abrangência social maior, referida a uma
dimensão históricogeracional, ao passo que a
situação dos jovens revela o modo como tal condição é vivida a partir dos
diversos recortes referidos às
diferenças sociais – classe, gênero, etnia etc. Cf. Abramo (2005a). Ver também
Margulis e Urresti (1996).
Juventude e
Políticas Sociais no Brasil 47,1% e 52,9%, respectivamente.13 Depreende-se daí
que a faixa de rendimento mensal da família em que vive o jovem mantém estreita
relação com sua origem regional e sua cor de pele, e que ser um jovem
nordestino e não branco – especialmente negro –, no
Brasil, representa maior probabilidade de ser pobre.
As
desigualdades entre jovens brancos e negros (pretos e pardos) fazem-se refletir
nos mais diferentes aspectos da vida social, configurando menores oportunidades
sociais para a juventude negra. No campo da educação, por exemplo, constata-se
que o número de jovens negros analfabetos, na faixa etária de 15 a 29 anos, é
quase duas vezes maior que o de jovens brancos. A taxa de freqüência líquida
(estudantes que frequentam o nível de ensino adequado à sua idade) dos jovens
negros é expressivamente menor que a dos jovens brancos, tanto no ensino médio
como no superior. Na faixa de 15 a 17 anos, que corresponde ao período em que
se espera que o jovem esteja cursando o ensino médio, os brancos apresentam
taxa de frequência líquida de 58,7%, contra 39,3% dos negros.
No ensino
superior, a desigualdade entre jovens brancos e negros torna-se ainda maior: na
faixa etária de 18 a 24 anos, a taxa de frequência líquida para os brancos é de
19,8%, enquanto para os negros é de 6,9%, diferença quase três vezes maior em
favor dos jovens brancos.
Pode-se
lembrar ainda o fato de que os jovens negros estão sobrerrepresentados no
segmento de jovens que não trabalham nem estudam, além de sua inserção no
mercado de trabalho estar caracterizada por condições de maior precariedade que
a dos jovens brancos.
Os jovens
negros são, também, as maiores vítimas da violência.
Dados do
Sistema de Informações de Mortalidade do Sistema Único de Saúde (SIM/SUS)
apontam que, enquanto os jovens brancos do sexo masculino apresentam taxa média
de 138,2 mortos por causas externas para cada grupo de 100 mil habitantes, as
taxas dos jovens pretos e dos pardos são, respectivamente, de 206,9 e 190,6.
Quando
analisadas exclusivamente as mortes por homicídio, a taxa encontrada para os
jovens brancos do sexo masculino foi de 63,9 por 100 mil habitantes, ao passo
que para os jovens pretos esta taxa foi de 135,3 e para os pardos, 122,8.
Considerando-se apenas a faixa etária de 18 a 24 anos, o grupo mais vitimado
entre os jovens, a juventude branca do sexo masculino apresenta taxa de
mortalidade por homicídios de 74,3 para cada grupo de 100 mil habitantes,
enquanto para os jovens pretos 13. Entre os não brancos, 83,7% são pardos,
14,9% pretos, 0,9% amarelos e 0,6% indígenas. Esta distribuição foi obtida a
partir da autodeclaração do entrevistado pela PNAD/IBGE sobre sua identificação
étnico-racial e a dos membros do domicílio.
Uma
discussão sobre o tema juventude negra e educação, com ênfase no acesso e
permanência no ensino superior, é apresentada no capítulo 11 desta publicação.
15. Com o
objetivo de minimizar o efeito das oscilações observadas de um ano para o
outro, os cálculos das taxas de mortalidade foram feitos empregando-se a média
dos óbitos registrados pelo SIM/SUS e da população jovem identificada pela
PNAD/IBGE no período 2004-2006.
Esta
taxa é de 163,1 e para os jovens pardos, de 145,5 – ou seja, para cada jovem
branco morto por homicídio morrem, em média, dois jovens negros.
Há grande
disparidade também na realidade dos jovens que vivem em áreas urbanas – 84,8%
do total, sendo pouco mais de um terço em áreas metropolitanas e cerca de dois
terços em áreas não metropolitanas – e daqueles que habitam o campo (15,2%).
Por um lado, os jovens urbanos convivem com rotinas marcadas por altas taxas de
desemprego, pela violência, pela crescente segregação espacial e pela qualidade
de vida deteriorada. Cite-se, por exemplo, o fato de que, do total de jovens
urbanos, 48,7% vivem em moradias inadequadas fisicamente. Como reflexo das
restrições ao acesso à habitação nas grandes cidades brasileiras, observa-se
que cerca de 2 milhões de jovens entre 15 e 29 anos vivem em favelas, sendo que
a maior parte desta população é negra (66,9%), enquanto 30,2% vivem em famílias
com renda domiciliar per capita de até meio SM. Por outro lado, os
jovens das áreas rurais têm de se defrontar com questões muito específicas,
como o esforço físico que a atividade agrícola requer, as dificuldades de
acesso à terra, as expectativas em relação à reprodução da agricultura familiar
e o celibato – contrariamente ao que acontece no meio urbano, as jovens rurais
são minoritárias em relação aos homens, especialmente na faixa etária de 18 a
24 anos. Além disso, é notório que a juventude rural está submetida a
dificuldades de acesso aos equipamentos públicos e a condições de vida
precárias, concentrando 29% dos jovens pobres do país. Evidência das
desigualdades em detrimento dos jovens rurais podem ser verificadas no campo
educacional: o nível de escolaridade dos jovens rurais é 26,5% inferior à média
dos jovens brasileiros, pois subsiste o entendimento de que, para ser
agricultor, não é necessário estudar; o analfabetismo atinge 8% dos jovens que
vivem no campo, enquanto esta proporção é de 2% para os que vivem em áreas
urbanas; a qualidade do ensino rural é pior do que o urbano, padecendo, quase
como regra, de instalações, materiais e com equipamentos insuficientes e
inadequados.
Em um
contexto marcado pela falta de oportunidades e precárias perspectivas para a
juventude negra no Brasil, os alarmantes dados da violência configuram um
quadro trágico, cujo impacto não se refere apenas às perspectivas de futuro
destes jovens, mas efetivamente às suas probabilidades de manterem-se em vida.
Para o movimento negro, este processo de mortalidade tem sido chamado de
“genocídio” e é hoje identificado como o mais grave problema da população negra
no Brasil.
Foram
classificados como fisicamente inadequados os domicílios particulares
permanentes que apresentaram pelo menos uma das seguintes inadequações: I)
ausência de água canalizada para o domicílio por rede geral; II) ausência de esgoto
por rede geral ou fossa séptica; III) ausência de banheiro de uso exclusivo do
domicílio; IV) paredes não duráveis; V) cobertura
não durável; VI) ausência de coleta de lixo direta ou indireta; e VII) ausência
de iluminação elétrica. Estes critérios foram definidos a partir das diretrizes
recomendadas pelo Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos
(UN-Habitat) e pelo Programa das Nações Unidas para o Direito à Moradia.
Para
discussão mais detalhada sobre os jovens rurais, suas condições de vida e suas
principais demandas, ver o capítulo 10 desta publicação.
Juventude e
Políticas Sociais no Brasil Também é possível identificar situações bastante
diversas entre os jovens conforme a condição civil e a posição no domicílio,
especialmente no que diz respeito à frequência escolar e à inserção laboral. Em
geral, entre os jovens prevalecem os solteiros, na condição de filhos. No
entanto, encontra-se significativa proporção de pessoas que já constituiu
domicílio próprio, ocupando a posição de chefe de domicílio e/ou de cônjuge
(30,7% do total), sendo que as mulheres estão majoritariamente na condição de
cônjuges.
Esta proporção varia muito conforme o grupo etário a que pertence o
jovem, sendo de 3,2% no grupo de 15 a 17 anos, de 24,4% no grupo de 18 a 24
anos e chegando a 57,6% no grupo mais velho, indicando que a maioria expressiva
dos jovens nesta última faixa já assumiu as responsabilidades ligadas à
provisão de seu domicílio e enfrenta a pressão real de encontrar uma inserção
no mercado de trabalho que lhe garanta rendimento suficiente. Curioso notar, no
entanto, que, se 83,2% dos jovens de 15 a 17 anos permanecem na condição de
filho, contando com a solidariedade de sua família de origem e possivelmente
experimentando as vivências típicas desta faixa etária, entre os que são chefes
de domicílio ou cônjuges, 83,1% são mulheres, sendo que 42,7% delas pertencem
ao grupo de renda domiciliar per capita inferior a meio SM. Tais números
evidenciam que, a despeito de a inatividade ser alta neste grupo etário como um
todo, existe grande ônus na constituição de domicílio para as jovens de 15 a 17
anos, especialmente pela ocupação em atividades domésticas e o cuidado com os
filhos. Isto é tanto mais grave quando se considera que 71,3% destas jovens
não estudam, o que tende a comprometer suas chances futuras no mercado de
trabalho.
As
desigualdades entre jovens do sexo masculino e do feminino, de todas as faixas
etárias, no que diz respeito à condição de atividade e de estudo refletem, de
um lado, a manutenção dos papéis tradicionais de gênero. Cabe aos homens, por
mais jovens que sejam, trabalhar para garantir a subsistência da família – daí o
fato de procurarem mais cedo o mundo do trabalho ou permanecerem na inatividade
(estudando ou não) quando não são chefes de domicílio. Assim, 26,5% dos jovens
de 15 a 17 anos conciliam os estudos com o trabalho e 11,4% só trabalham, enquanto
entre as jovens tais proporções são, respectivamente, de 17% e 5%. As jovens
mulheres, por sua vez, apresentam melhores taxas de freqüência escolar líquida,
embora ainda tendam a assumir o trabalho doméstico e o cuidado dos filhos
quando se casam; com isso, a proporção de jovens mulheres que não estudam nem
trabalham é crescente de acordo com a faixa etária, passando de 12% entre as
jovens de 15 a 17 anos a 31,9% e 32,6% entre aquelas de 18 a 24 e de 25 a 29
anos, respectivamente. De outro lado, percebem-se duas novas tendências contrárias
a esta divisão tradicional do trabalho.
Em primeiro lugar, há proporção cada
vez maior de mulheres que não abandonam o mundo do trabalho ou a este retornam,
mesmo depois do casamento e/ou da maternidade – especialmente quando são as
únicas provedoras; e, em segundo, cresce a proporção de jovens homens que,
apesar de chefes, não são capazes de manter a família com a renda do trabalho,
dependendo, portanto, de benefícios sociais ou doações de familiares. Diante
dessa diversidade de situações, muitas das quais evidências de profundas desigualdades
entre os jovens brasileiros, está claro que são diferentes as demandas e necessidades
dos diversos grupos. Estas diferenças devem ser consideradas na formatação das
políticas públicas, de modo que os objetivos de promover e garantir o bem-estar
e a integração social dos jovens sejam alcançados com efetividade e equidade.
A POLÍTICA
NACIONAL DE JUVENTUDE : AVANÇOS E DIFICULDADES
Enid Rocha
Andrade da Silva*
Carla Coelho de
Andrade**
Este texto tem
por objetivo analisar os avanços e as dificuldades da recente Política Nacional
de Juventude, implementada no Brasil a partir de 2004. Quais foram os processos
históricos e políticos que levaram a temática da juventude a adentrar a agenda
de políticas públicas do governo federal?
Qual sua
conformação em termos de estruturas, programas e arranjos institucionais?
Quais são os
avanços e as dificuldades encontradas na elaboração e implementação dos
programas federais voltados para o público jovem que impedem ou contribuem para
que os jovens brasileiros tenham seus direitos sociais a educação, saúde,
trabalho, esporte e cultura concretizados? Estariam os programas federais
voltados para a juventude contribuindo para desenvolver a autonomia e o
protagonismo juvenil? Estas questões são o centro da reflexão ora apresentada,
que se encontra dividida em sete seções.
A primeira e a
segunda seções buscam descrever o percurso internacional que levou a temática
da juventude a fazer parte da agenda dos organismos internacionais e de outros
países. A terceira seção traz os antecedentes da Política Nacional de Juventude
e os processos históricos e políticos que a introduziram na agenda nacional de
políticas públicas. Na quarta seção, apresentam-se as mudanças ocorridas no
Programa Nacional de Inclusão de Jovens (ProJovem) a partir de 2007. A quinta
seção aduz uma reflexão sobre a proposta em curso de integração dos programas
emergenciais federais de transferência de renda para os jovens em situação de
exclusão social. Na sexta seção, expõe-se breve retrato dos programas implementados
pelo governo federal voltados, prioritariamente, para a população jovem do
país. A sétima seção refere-se às considerações finais.
* Técnica de
Planejamento e Pesquisa do Ipea.
** Pesquisadora
do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea.
Juventude e
Políticas Sociais no Brasil
1 APRESENTAÇÃO
No campo dos
compromissos internacionais, a questão da juventude foi marcada nos últimos 20
anos por vários avanços, notadamente no âmbito da Organização das Nações Unidas
(ONU) e na agenda dos países-membros da Organização Ibero-Americana de
Juventude. Apesar dos avanços, os indicadores de acesso dos jovens aos direitos
sociais, culturais e econômicos, contidos no Informe sobre a Juventude Mundial
de 2005 da ONU, mostravam um quadro desolador da não concretização de
direitos humanos para grande parte da juventude do mundo.
De acordo com
este documento, de um total de 1,2 bilhão de jovens em todo o mundo, 200
milhões sobreviviam com menos de US$ 1,00 per capita por dia, 88 milhões
não tinham emprego e 10 milhões portavam o vírus da síndrome da imunodeficiência
adquirida (AIDS).
O Informe ainda
destacava que, apesar de a juventude estar contemplada na Declaração Universal
dos Direitos Humanos e no Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais
e Culturais, esta não é explicitamente mencionada nestes documentos, gerando invisibilidade
dos jovens tanto na interpretação quanto na implementação destes tratados.
Em consequência, a ONU recomendava que os relatórios de progresso na proteção
dos direitos humanos fossem especificados por faixa etária, buscando assim dar
maior visibilidade a esta parcela da população (UN, 2005). Nesta visão, o
Informe alertava para o desafio, a ser enfrentado pelos Estados e pela
sociedade em geral, de se encontrar formas sustentáveis para concretizar os
direitos humanos dos jovens e romper o ciclo intergeracional da pobreza. O
caminho apontado pelas Nações Unidas destacava a necessidade de intervenções
públicas nas áreas de educação, saúde e emprego.
Em referência
às políticas públicas implementadas para a juventude pelos países, a avaliação
da ONU era de que as iniciativas nesta área continuavam impulsionadas por
estereótipos negativos em relação aos jovens, tendo como foco a delinquência, o
uso indevido de drogas e a violência. Assim, as Nações Unidas recomendavam que
os países implementassem políticas integradas para a juventude, que
estabelecessem vínculos entre as diferentes áreas prioritárias do Programa
Mundial de Ação para a Juventude (PMAJ) a partir de 2000, e que dedicassem
atenção especial aos direitos dos jovens considerados mais vulneráveis.
O Informe sobre
a Juventude Mundial da ONU mostrava, ainda, que a maioria dos problemas
atingia, indistintamente, os jovens do mundo inteiro, sendo que o quadro, no
entanto, era mais grave nos países em desenvolvimento.
O Brasil, por
exemplo, apresenta até hoje um quadro alarmante em relação à concretização de
direitos humanos de parcela expressiva de sua juventude.
Segundo
informações da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios A Política Nacional
de Juventude: avanços e dificuldades (PNAD) de 2007, a população brasileira de
jovens entre 15 a 29 anos alcançava cerca de 49,8 milhões de pessoas,
correspondendo a 26,54% da população total. Destes jovens, 29,8% poderiam ser
considerados pobres porque viviam em famílias com renda familiar per capita de
até meio salário mínimo (SM).
No grupo de 15
a 17 anos, apenas 47,9% cursavam o ensino médio, considerado o nível de ensino
adequado a esta faixa etária. Na área rural, este índice não ultrapassava
30,6%. Ainda em 2007, havia 4,8 milhões de jovens desempregados, representando
um número de 60,74% do total de desempregados no país e correspondente a uma
taxa de desemprego três vezes maior que a dos adultos.
Especialmente
elevado (19,8%) era o número de jovens que não estudavam nem trabalhavam.
Destaca-se que, ao lado do tema do desemprego, o da violência comparece com
bastante eloquência quando se trata de identificar as vulnerabilidades na
situação social da juventude brasileira. Nos últimos anos, têm-se registrado
taxas elevadas de vitimização fatal entre os jovens, principalmente em decorrência
de causas externas.1 O óbito por causa violenta vem aumentando seu peso
na estrutura geral da mortalidade no Brasil desde os anos 1980, afetando, principalmente,
jovens do sexo masculino, pobres e negros, com poucos anos de escolaridade, que
vivem nas áreas mais carentes das grandes cidades do país. Na faixa etária
entre 15 a 24 anos, as mortes violentas representaram, em 2007, o percentual
alarmante de 67,7% (IBGE, 2008).
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